“《条例》厘清了民办教育发展的关键性问题，回应了民办教育领域多方主体的利益诉求，法律责任更加明确和严格”
文 | 法治周末记者 马金顺
责任编辑 | 尹丽
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5月14日晚，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》）通过中国政府网正式对外公布，自2021年9月1日起施行。
此时距离2018年8月《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》（以下简称《送审稿》）公开征求意见，已近3年。
法治周末记者发现，同《送审稿》相比，《条例》有多处作出了修订，其中，对“公参民”（即公办学校举办或者参与举办民办学校）的政策更加细化、进一步加强了对义务教育阶段民办学校的管控、对职业教育给予支持和鼓励等。
新华社在报道中也提到，近年来，随着民办教育事业的发展，出现了一些新情况和新变化，同时，随着2016年《中华人民共和国民办教育促进法》的修订，现行《条例》也存在着很多不能与法律相衔接适应的问题，有必要进行修改完善。
“新颁布的《条例》厘清了民办教育发展的关键性问题，回应了民办教育领域多方主体的利益诉求，法律责任更加明确和严格。”在国家教育咨询委员会委员、北京师范大学教育学部教授钟秉林看来，《条例》的颁布有利于积极调动各方力量，凝聚改革发展共识与合力，形成公办教育与民办教育共同发展的新局面，支撑《民办教育促进法》立法目的的实现。
“公参民”“名校办民校”或将全面整改
在中国民办教育协会研究会副会长、北京民办教育协会副会长马学雷看来，《条例》的一大亮点便是按其相应规定，民办教育分类管理后，“公参民”“名校办民校”将被全面整改。
马学雷之所以如此说，是因为根据现在全国各省“公参民”或“名校办民校”的实际情况，几乎所有举办或者参与举办民办学校的公办学校都包含义务教育阶段；几乎所有利用国企、公办教育资源举办或参与举办的民办学校都包含义务教育阶段；很多名校办的民校（包括以知名大学名义办的民校）是挂牌形式，收取管理费、赞助费和捐赠费。
而按照《条例》第七条的规定，“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”，同时，该条明确指出，公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。
此外，第八条也明确规定，地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。
“也就是说，几乎所有的‘公参民’或者‘名校办民校’都是违反《条例》的，都需要整改。”马学雷表示。
义务教育民办学校上市或受阻
根据实际情况，实施义务教育的民办学校因为其为“非经营性资产”，不能在境内上市，所以目前上市的义务教育的民办学校都由境外上市公司主体在境内设立的外商投资公司通过协议控制的方式关联交易或者合并报表。
“这种模式涉及四个关键环节——外资参与、转移收益、协议控制和关联交易，新修订的《条例》对这四个方面都明确予以否定。”马学雷说。
《条例》第五条否定了外资参与民办义务教育，即“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定 ”。
《条例》第十三条对转移民办义务教育学校的办学收益予以明确禁止。该条第三款规定：“同时举办或者实际控制多所民办学校 的，应当保障所举办或者实际控制的民办学校依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用；不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益。”
此外，《条例》还对义务教育阶段民办学校的兼并收购、协议控制等方式作出了明确禁止。《条例》第十三条第四款规定：“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”同时，《条例》第四十五条明确禁止了义务教育阶段民办学校的关联交易。
“《条例》对并购、协议上市一类行为显然是一个抑制，以后想通过这种方式办成学校集团，特别是民办学校的集团，将受到限制。” 中国教育科学研究院研究员储朝晖说。
明确禁止义务教育民办学校关联交易
“《条例》出台之后，将进一步把民办学校的管理纳入法制轨道，也厘清了一些关键问题，诸如实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，实施义务教育的民办学校不能进行关联交易等。” 21世纪教育研究院院长熊丙奇认为。
根据《条例》第四十五条，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。” 一旦违反，将按照《条例》第六十二条的规定对民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员以及《条例》第六十四条的规定对学校决策机构负责人、校长及直接责任人进行相应处罚。
利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。
而此前的《送审稿》是允许民办学校与利益关联方发生交易的，但“应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”。
对此，熊丙奇表示，之前，根据《送审稿》，有的资本对于实施义务教育的民办学校还有一些幻想，比如，通过关联交易对民办学校提供后勤、技术服务等，从服务办学中获利。而《条例》明确禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易，这就把将义务教育民办学校纳入资本利益版图的路都堵死了。
“修订后的《条例》体现了国家对义务教育阶段民办学校的从严监管、规范的思路。一方面，通过明确实施义务教育的公办学校不得举办民办学校，限制义务教育阶段的民办规模。另一方面，通过禁止任何形式的控制与关联交易，划定了营利性和非营利性的界限，避免非营利的义务教育民办学校，实质上还是营利的。”熊丙奇进一步解释说。
鼓励民办职业教育发展
与对义务教育民办学校的规范和约束不同，《条例》对职业教育明显利好，强调鼓励和支持民办职业教育发展，而此前的《送审稿》则完全未提及民办职业教育。
《条例》第七条在对“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校”作出要求的同时，规定“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”。
此外，《条例》第九条也明确规定，“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。”
“对于《条例》在禁止社会组织与个人对义务教育阶段民办学校的任何形式的控制与关联交易的同时，放开社会组织或个人对非义务教育的高中教育、职业教育、高等教育民办学校的控制限制，也有一些舆论不理解。这就要从民办学校的办学现实出发了。”熊丙奇解释说，根据目前的教育发展形势，我国要强调政府更多履行发展义务教育、学前教育的职责，在非义务的高中教育、职业教育、高等教育领域，则需要继续拓宽社会力量进入的渠道，吸引更多社会资金进入。
钟秉林也称，《条例》倡导职业教育与民办学校的结合，支持民办学校大力开展职业教育，支持公办学校和民办学校在职业教育领域的合作，鼓励和支持社会各界特别是企业支持和参与职业教育，积极推动职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，形成职业教育发展的新格局。
“总之，《条例》根据我国教育发展阶段、环境和条件的变化，准确把握公办、民办教育的地位和作用，重塑教育事业发展体系，构建公办与民办教育协调发展的新格局。”钟秉林说。
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视觉编辑 | 王硕 朱雨晨
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